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Osservazioni sul disegno di legge n. 663 "Riforma dell’università e dell’istruzione artistica"

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Relazione della Commissione nominata dalla Conferenza permanente dei rettori delle Università italiane composta dai rettori Gigli, Berzolari, Labruna, Ruberti, Sorani

Questa stesura tiene conto delle osservazioni recepite durante l'assemblea della Conferenza dei Rettori svoltasi nei giorni 14 e 15 luglio relativamente ai problemi della ricerca scientifica e dei dipartimenti.
Trattasi di una bozza provvisoria del lavoro istruttorio che la Commissione sta svolgendo.

L'Assemblea generale della Conferenza permanente dei Rettori delle Università italiane all'unanimità ha votato il 26 maggio 1977 la seguente delibera:

"L'Assemblea generale della Conferenza dei Rettori, presa visione del progetto governativo di riforma universitaria, deve costatare che si tratta di un provvedimento che in realtà ha il sostanziale contenuto proprio di "misure urgenti", in quanto elude i principali problemi di fondo, dalla cui soluzione dipende invece l'identità della Università di domani ed individua i nuclei essenziali della problematica nei punti seguenti:

a) diritto allo studio indissolubilmente collegato alla soluzione dei problemi dell'accesso all'Università e del valore legale del titolo di studio;

b) inserimento nella società dei laureati, indissolubilmente collegato alla soluzione del problema della qualificazione professionale, in ipotesi demandata all'Università anche nel quadro di un programma di educazione permanente non senza riflessi sulla programmazione economica del Paese;

c) reale riconoscimento dell'essenziale ruolo svolto dall' Università nel settore della ricerca scientifica, nel quadro anche dei rapporti con le altre istituzioni pubbliche che perseguono la ricerca come fine statutario, con riferimento alle implicazioni sulla misura e sulle modalità del finanziamento e sul trattamento normativo ed economico del personale docente e non docente addetto alla ricerca;

d) ampiezza del concetto costituzionale di autonomia universitaria con particolare riguardo al decentramento amministrativo, agli organi di governo ed alla libertà d'insegnamento nel quadro delle diverse funzioni del personale docente. L'Assemblea nomina, quindi, una Commissione formata dai colleghi Alberto Gigli Berzolari, Luigi Labruna. Antonio Ruberti, Giuliano Sorani, con il mandato di approfondire i singoli punti, elaborando proposte concrete da discutersi collegialmente in una prossima riunione dell'assemblea generale della Conferenza. La funzione di coordinatore dei lavori della Commissione è affidata al Collega Sorani".

La Commissione si è riunita più volte nei mesi di giugno e luglio e, sulla base del documento, ora citato, ha redatto la seguente relazione tecnica, approvata all'unanimità, da sottoporre alla discussione dei Colleghi in assemblea generale.

Premessa

La Commissione preliminarmente osserva che qualunque progetto di riforma universitaria che non voglia avere il contenuto caratteristico di "misure urgenti" non possa eludere i punti essenziali e qualificanti che seguono:

l) individuazione del ruolo, della funzione e dei compiti delle istituzioni universitarie nella società contemporanea;

2) scelta politica capace di risolvere i problemi che sorgono dalla contemporanea esistenza di: libero accesso all'Università, libera scelta dei piani di studio, valore legale dei titoli. Poiché è opinione generale che sia necessario mantenere il valore legale dei titoli di studio e che non sia opportuno, nelle attuali condizioni, limitare l'accesso all'università, la Commissione ritiene che l'attuale liberalizzazione
dei piani di studio debba essere riesaminata. Infatti un corso di studi, con accesso libero e che si conclude con un titolo avente valore legale, deve prevedere un programma tale da garantirne serietà e qualificazione. Casi la necessità di mantenere uno standard uniforme a livello nazionale (e internazionale, almeno comunitario) impone di stabilire in positivo le discipline caratterizzanti i vari corsi di laurea e che non possono, quindi, essere eliminate dai piani di studio.
Qualsiasi scelta, comunque, deve essere raccordata con una nuova visione della funzione della scuola secondaria e con la realizzazione effettiva del "diritto allo studio" nei modi e nelle forme che si dirà qui di seguito;

3) programmazione degli accessi alle singole sedi in funzione della ricettività delle stesse e della programmazione nazionale;

4) programmazione delle sedi universitarie esistenti tendente all'ottimizzazione dell'utilizzo delle strutture ed alla ripartizione dei docenti e degli studenti;

5) programmazione delle nuove Università che tenga conto delle esigenze e caratteristiche territoriali e delle concrete possibilità di realizzare strutture idonee;

6) rigorosa affermazione della non separabilità tra ricerca e didattica nell'insegnamento universitario;

7) adeguata previsione di finanziamento per la ricerca nell'Università;

8) norme che prevedano la mobilità dei ricercatori tra le Università e altri enti di ricerca pubblici e privati.

Molti di questi punti sono affrontati in modo elusivo dal disegno di legge n. 663, altri vi sono del tutto omessi. Altri ancora, in astratto affermati, sono gravemente pregiudicati da improvvisate decisioni con essi confliggenti, che testimoniano la tendenza a persistere in pratiche di governo inaccettabili e che precostituiscono situazioni di fatto, attese, sollecitazioni strumentali e pressioni irreversibili e, perciò, ancor più dannose. Si pensi alla recente decisione governativa di proporre al parlamento - senza alcun piano e senza alcuna scelta globale di politica universitaria generale - la creazione del tutto episodica di nuove Università, indicando addirittura le facoltà (o i dipartimenti?) di cui dovranno essere costituite.

Si tratta di scelte, in qualche caso giuste e inevitabili (sdoppiamento di sedi metropolitane ormai caotiche), in altri ancora dannose e motivate solo dalla volontà o dalla "necessità" di dare sanzione formale a discutibili (e discusse) situazioni di fatto, create talvolta con metodi inaccettabili e che rischiano di continuare ad essere segnate da dannose scelte già operate da gruppi di potere locali a cui le forze politiche nazionali non sanno o non possono poi resistere. Quel che è più grave è che tutte queste decisioni sono state annunciate proprio mentre si inizia a discutere in parlamento della riforma universitaria, senza nessun coordinamento con i principi di questa e senza alcuna coerenza con le esigenze più volte in essa affermate di "programmazione", "di rigore" e di "serietà".

Università e ricerca scientifica

Sul tema fondamentale dei rapporti tra Università e ricerca scientifica, la relazione al disegno di legge 663 contiene importanti affermazioni di principio: "l'Università deve rimanere sede privilegiata ed essenziale della ricerca scientifica, intesa sia come ricerca libera del vero, sia come ricerca motrice dello sviluppo complessivo del Paese. La specificità assoluta della Università, dunque, rimane la sua naturale collocazione nel sistema istituzionale come sede naturale e libera della ricerca. L'insegnamento universitario, di conseguenza, dovrà continuare ad essere caratterizzato - ad ogni livello e in qualsiasi forma venga espletato - come insegnamento che esprime la ricerca già svolta, la ricerca in itinere, la capacità di ricerca dimostrata".

Ma, pur ribadendo a più riprese il principio dell'importanza preminente della ricerca scientifica nell'ambito della attività universitaria e pur riaffermando che l'insegnamento a livello universitario non deve avere carattere secondario, ma deve, invece, rappresentare il mezzo più significativo di comunicazione della ricerca svolta (articoli 1,6,8,9,l0,11,20,21, 24,44,47,48,49,50,54,55,56), il testo del disegno di riforma governativo non arriva poi a delineare in concreto uno schema conseguente per regolare concettualmente l'intera materia, Cosi che la enunciazione di principio della relazione introduttiva del progetto corre il serio pericolo di rimanere solo tale, con ben poche possibilità di aggancio operativo.

E' ragionevole pensare che per lo svolgimento di una qualsiasi attività scientifica le strutture di base, come biblioteche, laboratori, campi sperimentali ecc, nonché una dotazione strumentale generale di buon livello, la possibilità di disporre di personale tecnico specializzato ed infine una adeguata disponibilità finanziaria, possano essere effettivamente gestite nel modo più corretto, efficace ed organico a livello dipartimentale. Le necessità finanziarie (certamente non indifferenti) per la realizzazione di dette strutture, per la scelta e l'assunzione di personale qualitativamente e quantitativa. mente adeguato a tutti i livelli etc. etc., devono essere preventivamente analizzate e chiaramente previste (in appositi articoli della legge di riforma). Senza una chiara visione delle necessità finanziarie e della entità del personale occorrente è evidente il rischio di realizzare qualcosa che può morire sul nascere. Strutture e mezzi dovranno essere comunque disponibili, e senza riserve, oltre alla percentuale minima garantita per docente dalla lettera d) del 2° comma dell'art. 24 (percentuale minima che dovrà essere ragionevolmente bassa per evitare sterili frazionamenti).

Resta il fatto che per tutte le attività di ricerca (sia fondamentale che applicata) che per dimensioni, mezzi tecnici e finanziari eccedono le disponibilità dipartimentali, occorre prevedere la istituzione di organismi e strutture idonei alla valutazione e al finanziamento delle ricerche proposte. Il progetto di riforma non precisa tutto questo, anche se in alcuni suoi articoli sembra presentare aperture interessanti. Le aperture sopra menzionate si riscontrano nell'art. 21, 60 comma, ove è prevista la possibilità di istituire temporaneamente Centri interdisciplinari di ricerca finalizzati alla realizzazione di particolari progetti; all'art. 24, lo comma, dov'è attribuita (punto 6) al Consiglio di dipartimento, tra le altre, la funzione di stipulare contratti, convenzioni e accordi con amministrazioni pubbliche, con enti e con privati; infine all'art. 55, 2° co., la dove si prevede che una quota per gli stanziamenti annui (per la ricerca scientifica) può essere destinata dal Ministero della Pubblica Istruzione, sentito il Consiglio nazionale universitario, “per il finanziamento di programmi di ricerca di rilevante importanza e per la istituzione ed il potenziamento di consorzi tra le Università per la ricerca o di Istituti nazionali universitari di ricerca per gruppi di discipline omogenee”. Ma tutto ciò è poco.

E' ben noto, infatti, che ormai da molti anni il maggior sostegno alla ricerca scientifica a fianco o all'interno delle Università, è dato, con proprie strutture e con proprio personale, dai consorzi interuniversitari per il calcolo elettronico, dai laboratori e dai centri del Cnr, dalle sezioni dell'Infn ecc.; esistono inoltre laboratori nazionali (Frascati, Casaccia, Legnaro ecc.) ed internazionali (Ispra, Cern) ai quali gruppi di ricerca universitari hanno accesso diretto. Inoltre, sono anche da considerare i rapporti attualmente esistenti fra Università ed industrie pubbliche e private che cooperano con mezzi finanziari e strutture proprie nei più svariati settori di ricerca.

I maggiori enti pubblici impegnati nella ricerca dentro le Università, quali ad esempio il Consiglio nazionale delle ricerche e l'Istituto nazionale di fisica nucleare, hanno effettivamente realizzato strutture - pur in forme più accentuate o aperte a seconda dei casi - che sembrano portare a un modo democratico e scientificamente corretto per una valutazione e un coordinamento delle ricerche su scala nazionale, mediante opportune commissioni di esperti.

Sarebbe quindi opportuno - e certamente possibile - introdurre nella legge di riforma precise disposizioni che possono consentire, attraverso il perfezionamento (e in alcuni casi, la radicale revisione) dei rapporti convenzionati tra Università ed Enti, una migliore precisazione delle modalità di coordinamento nazionale dei programmi rilevanti di ricerca, tramite commissioni (elette) di esperti per gruppi di discipline omogenee. Analoghe, anche se diverse, indicazioni dovrebbero regolare chiaramente i rapporti tra Università, Enti locali, Enti di servizio, industrie pubbliche e private.

Qualsiasi riforma dell'Università, infatti, che ignori il ruolo di sostegno degli Enti nazionali di ricerca ed i rapporti con Enti di servizio, Enti locali, industrie ecc. è destinata, al limite, ad emarginare la ricerca dall'Università, condannando quest'ultima al fallimento sul piano culturale, sociale ed economico. A maggior ragione, se si pensa che è opinione largamente diffusa che nessuna struttura universitaria, né in Italia né altrove, è in grado di sopportare il peso della organizzazione e della gestione della ricerca moderna - almeno in alcuni importanti settori - né alcun docente può pretendere che una propria proposta di intraprendere ricerche spesso costose, con impiego rilevante di personale, massiccia utilizzazione di servizi e spesso imponente strumentazione, debba essere attuata sic et simpliciter come se ciò rappresentasse un suo inalienabile diritto naturale.

I metodi di valutazione e finanziamento cui si è accennato dovranno essere, in generale, a livello nazionale ed in determinati casi a livello comunitario o internazionale. Se da un lato è essenziale che i docenti universitari dispongano di piena libertà di proposte ed iniziative, è altrettanto vitale che tali attività vengano valutate non su base locale ma su base nazionale, da commissioni di esperti formate democraticamente e democraticamente operanti, ma costituite da tutti "veri" competenti e siano finanziate e coordinate attraverso canali che consentano di intervenire efficacemente tenendo conto dei risultati raggiunti: a maggior ragione, se si considera che, almeno in alcuni settori, la ricerca ed in particolare la ricerca fondamentale o ha rilevanza in campo internazionale o non ha alcuna rilevanza scientifica.

Va sottolineato che a seguito della entrata in vigore della legge n. 70 sul riassetto del Parastato, il perfezionamento delle convenzioni già esistenti si impone con urgenza. Infatti, la collocazione degli Enti di ricerca nel parastato e la conseguente regolamentazione che ne deriva per effetto della legge n. 70, porta fatalmente gli Enti di ricerca stessi fuori dalla Università. Questo fatto gravissimo minaccia di annullare gran parte delle attività di ricerca nella Università; ma va anche sottolineato che la collocazione degli Enti di ricerca nel parastato e la conseguente regolamentazione che ne deriva per effetto della legge n. 70, non dà futuro agli stessi Enti di ricerca. Basta pensare che quella legge configura gli Enti di ricerca come enti di servizio, mentre essi non possono certo essere considerati tali perché possono incidere, in varie forme, direttamente sull'intero sviluppo economico e sociale del Paese.

Questa situazione può e deve essere superata in sede legislativa mediante provvedimenti che riconoscano la effettiva peculiarità degli Enti di ricerca rispetto agli altri Enti regolamentati dalla legge n. 70; in altri termini, mediante provvedimenti suppletivi ed integrativi ad hoc per gli Enti di ricerca intesi come i naturali interlocutori del grande Ente di ricerca che è l'Università. Si potrebbe cosi dare una soluzione pratica al problema di coordinare nel modo migliore, nel quadro generale della programmazione della ricerca, l'autonomia universitaria e la libertà accademica con i fini istituzionali degli Enti di ricerca.

In tale sede dovrebbe essere riconsiderata l'iniziativa di istituire una Conferenza nazionale dei presidenti degli Enti pubblici di ricerca che, operando in stretto contatto con la Conferenza nazionale dei Rettori (art. 62) per tutti i problemi comuni che riguardano la ricerca scientifica nelle Università dovrebbe - tra l'altro - promuovere, instaurare e coordinare rapporti sistematici tra la ricerca scientifica svolta dagli Enti pubblici e quella svolta dalle Università.

Le considerazioni fin qui svolte tengono conto del fatto che attualmente l'Università non dispone di proprie strutture sufficientemente efficienti e snelle per assolvere i compiti oggi svolti dagli Enti di ricerca. Il problema di creare o non creare tali strutture nell'ambito universitario non è facile e certamente comporta tempi molto lunghi.

Volendo vedere meglio e più organicamente nel futuro delle Università e degli Enti di ricerca, si impone l'idea, avanzata e sostenuta da numerosi gruppi di ricercatori (universitari e non) della opportunità di istituire il Ministero della Università e della Ricerca scientifica e tecnologica. Vi sarebbe, così, un unico organismo ministeriale competente per Università ed Enti di ricerca, il che favorirebbe anche sul piano amministrativo e dei finanziamenti un più stretto e concreto coordinamento tra loro.

Questa soluzione porterebbe, inoltre, ad una più chiara affermazione della inscindibilità tra la ricerca scientifica ed insegnamento Universitario e avvicinando tra loro Università ed Enti di ricerca, sottrarrebbe anche questi ultimi alla loro attuale posizione, manifestamente sbagliata, nell'ambito delle strutture parastatali. Va anche sottolineato che adottando tale soluzione si potrebbero, tra l'altro, creare tutte le premesse per: (a) favorire un più organico rapporto tra la ricerca scientifica e le necessità del territorio e quindi contribuire con metodo scientifico e con l'introduzione di tecnologie avanzate alla soluzione di problemi sollevati in misura sempre più importante dagli Enti locali; (b) evitare duplicazioni di iniziative e dispersione di risorse; (c) eliminare gli inconvenienti che derivano dagli attuali disparati trattamenti giuridici ed economici fra i dipendenti delle Università, i dipendenti degli Enti di ricerca e i dipendenti degli Enti locali.

Dipartimenti

La istituzione dei dipartimenti - è detto a p. 6 della relazione del ministro proponente - "rappresenterà una sorta di fase costituente della nuova Università, si che tutti coloro che aspirano alla realizzazione di una riforma che incida nella realtà esistente e prepari l'assetto stabile per un lungo arco di tempo hanno occasione per vivere l'impegno presente al più alto livello di creatività e di responsabilità culturale, scientifica, didattica".

Anche la Commissione è persuasa degli effetti profondamente innovatori che la istituzione dei dipartimenti può determinare. Ritiene tuttavia che sia importante avere su questo tema cosi qualificante le idee ben chiare affinché non si vada incontro non solo a delusioni ma - quel che è peggio - a caotici rimescolamenti di tipo esteriore cui non corrispondano i profondi mutamenti nella organizzazione della ricerca e della didattica che tutti auspicano. E' necessario, quindi, che siano individuati in via preliminare, più precisamente di quanto il disegno di legge non faccia, le funzioni che il dipartimento deve assolvere, nei settori della ricerca, della didattica, della gestione amministrativa e quindi verificare la compatibilità con queste funzioni del modello (atipico) che nel disegno di legge è delineato (art. 20 ss. ).

Solo da una definizione precisa dei compiti dei dipartimenti può emergere la valutazione del modello delineato nella 663 e - soprattutto - la consapevolezza delle esigenze di tipo finanziario e di struttura (edilizia, strumenti, attrezzature, ecc.) e di personale necessari per tradurre il modello di dipartimento ipotizzabile in una realtà concreta.

Se si considerano tutte le funzioni che l'Università deve assolvere (anche secondo il disegno di legge 663), si possono individuare per il dipartimento almeno i compiti che seguono. Per la ricerca, il dipartimento dovrebbe fornire i seguenti servizi: prevedere, organizzare, approvare e finanziare piani di ricerca per il personale docente e per i ricercatori facenti capo al dipartimento e curarne l'attuazione. Inoltre, per l'istituendo dottorato di ricerca, deve fornire i corsi di insegnamento e i seminari per studenti iscritti al dottorato; suggerire temi di ricerca e fornire docenti capaci di seguire lo svolgimento delle ricerche degli studenti iscritti al dottorato stesso.

Per la didattica, il dipartimento deve: fornire i corsi di insegnamento per i vari corsi di laurea e per i vari corsi di diploma ai quali il dipartimento stesso concorre; deve inoltre fornire i corsi per l'aggiornamento professionale e per l'educazione permanente; fornire corsi speciali per le 150 ore, corsi serali, ecc.

Per l'amministrazione, il dipartimento deve provvedere a tutti gli adempimenti amministrativi connessi con i due tipi di attività or ora indicati. E, in più, a quelli relativi alla gestione diretta degli aspetti finanziari della ricerca, specie se si accetta - come sembra necessario - il criterio dell'autonomia amministrativa del dipartimento stesso.

Il legislatore non può non prevedere, dunque, un adeguato organico di personale amministrativo e tecnico che assolva i compiti suddetti nell'ambito dei dipartimenti. E deve farlo tenendo ben presente che l'attuale personale tecnico e amministrativo degli Istituti è già del tutto insufficiente.

Premesso che la qualità dei giovani che conseguiranno il dottorato di ricerca, e quindi la qualità della futura Università, dipenderà essenzialmente dalla qualità dei docenti, la commissione ritiene che il reclutamento dei nuovi docenti debba avvenire, senza eccezioni, mediante verifica della loro formazione e produttività scientifiche. Ogni cedimento demagogico da una posizione di assoluto rigore provocherebbe danni incalcolabili riducendo qualsiasi tentativo di riqualificazione dell'Università ad una farsa e ad un inganno. Ma quale che sia il criterio di reclutamento dei docenti i fatti restano; appare quindi evidente che non in tutte le Università sarà possibile costituire dipartimenti in grado di fornire i servizi richiesti.

Si possono prospettare perciò due ipotesi. O istituire in ogni Università solo quei dipartimenti che, attraverso un rigoroso vaglio delle strutture e delle capacità di ricerca dei docenti che ne faranno parte, possono garantire la erogazione dei servizi e delle qualità richiesti, oppure istituire in ogni Università tutti i dipartimenti possibili, relativamente ai corsi di laurea esistenti, ed abilitare a rilasciare il dottorato solo quei dipartimenti che offrano garanzie sufficienti.

E' opinione della Commissione che i dipartimenti debbano essere istituiti per aree di ricerca e non per problematiche particolari. Per questi ultimi scopi è infatti preferibile prevedere forme di collaborazione interdipartimentale a termine come all'art. 21.

I dipartimenti dovranno avere assoluta autonomia amministrativa e di gestione. Ciò dovrà essere realizzato stabilendo che i fondi per la ricerca e per la didattica attribuiti al dipartimento dal Consiglio di Ateneo siano gestiti e amministrati direttamente dal dipartimento senza ulteriori preventive autorizzazioni. Questo principio di decentramento amministrativo deve essere garantito assicurando che il dipartimento disponga di sufficiente qualificato personale amministrativo.

Sembra, poi, alla Commissione che la molteplicità dei compiti assegnati al dipartimento non possa svolgersi attraverso il Consiglio di dipartimento quale previsto dal disegno di legge governativo. Infatti i compiti relativi alla supervisione della ricerca e alla organizzazione del dottorato non possono essere affidati che ad un organismo sufficientemente qualificato, composto da docenti attivamente coinvolti in valida attuale ricerca.

Questo organismo, comitato o commissione per il dottorato di ricerca, deve essere scelto con criteri solo scientifici estremamente rigorosi e deve operare in modo autonomo dal consiglio di dipartimento, anche se, forse, nel suo ambito. E' necessario che tutto il delicato problema degli organi di governo dei dipartimenti venga risolto in maniera da assicurare sia la più ampia partecipazione di coloro che operano nelle strutture dipartimentali sia la valorizzazione delle singole e diverse competenze in relazione ai vari tipi di atti di gestione. E ciò per evitare ad un tempo e forme di demagogico assemblarismo e pericoli di anacronistiche forme di concentrazione di potere.

Altro rilievo riguarda il previsto diploma universitario. Questo titolo di primo livello risponde a precise esigenze di taluni settori professionali. La sua istituzione perciò deve essere valutata attentamente in connessione con quelle precise esigenze e non deve essere semplicisticamente generalizzata.

Si tratta di tenere conto della realtà che in questo campo l'esperienza del nostro Paese è modesta e che quindi, pur tenendo presente le specificità della situazione italiana, occorre riferirsi soprattutto all'esperienza comunitaria e procedere con la necessaria gradualità, valutando in modo appropriato il tipo di competenze necessarie per questo genere di formazione professionale, le strutture didattiche indispensabili e la opportunità di rendere istituzionali periodi di tirocinio pratico negli specifici settori. Inoltre, se per il conseguimento del diploma si dovranno disegnare (come è inevitabile si debba fare) corsi speciali, diversi da quelli del relativo corso di laurea, non sembra possibile che tali corsi siano organizzati dai dipartimenti senza prevedere adeguato personale e idonee strutture, in considerazione del fatto che i dipartimenti dovranno lavorare a tre livelli differenti e con finalità anche sostanzialmente diverse. Si deve, poi, considerare che se la preparazione al diploma non potrà avvenire che attraverso corsi opportunamente disegnati con ottica particolare, estremamente improbabile diventerà il loro raccordo con l'attuale corso di laurea.

Sembra perciò alla Commissione che mentre alcuni diplomi potranno essere rilasciati dall'Università, si deve riflettere se per altri la sede più idonea non sia, invece, la scuola secondaria. L'inserimento dei diplomati nei corsi di laurea, previsto alla lettera d dell'art. 7, potrà essere consentito soltanto sulla base di una specifica valutazione del tipo di diploma conseguito, delle discipline seguite per l'ottenimento del diploma e delle caratteristiche dei diversi corsi di laurea.

Per quanto riguarda la posizione dei docenti nell'ambito dei dipartimenti, vi sono alcune considerazioni specifiche da fare.

Preoccupazioni ha suscitato in vasti settori (anche in riferimento al dettato costituzionale) il combinato disposto di cui all'art. 24 comma 2 (sub e) e comma 3, che investe il tema delicatissimo della libertà (e titolarità) dell'insegnamento (e non della cattedra come capziosamente da taluno si è cercato di dire).

Per riaffermare, tra l'altro, il principio fondamentale che l'insegnamento universitario "rimane tale" - come giustamente si è detto - "solo se il docente trasmette all'allievo metodi e risultati acquisiti o verificati con lo studio e la ricerca personale" e per contemperare tale principio con le esigenze (in ipotesi anche confliggenti) del dipartimento e dei corsi di laurea, è necessario aggiungere che il docente che evéntualmente acconsenta "ad esser distolto" dall'insegnamento del gruppo di discipline "per cui è stato chiamato" abbia comunque diritto a svolgere "su sua richiesta" un corso ufficiale sulla materia di chiamata. Comunque deve restar fermo il diritto-dovere del docente di partecipare esclusivamente alle commissioni di concorso per il gruppo di discipline nel quale è compresa la materia di chiamata: e ciò sulla base del principio della verificata competenza tècnica.

A giudizio della Commissione, sarebbe poi necessario nel disegno di legge 663 un riferimento esplicito (all'art. 48, ad es.) alla possibilità per il docente universitario di ruolo di essere comandato o distaccato (magari essendo posto temporaneamente fuori ruolo e naturalmente senza pregiudizio alcuno per lo sviluppo della carriera) presso Enti pubblici di ricerca, o - per lo svolgimento di particolari programmi di ricerca - presso laboratori nazionali, comunitari o internazionali.

Sarebbe poi opportuno che venisse prevista la possibilità di far svolgere nell'Università ad esperti esterni corsi per particolari esigenze didattiche e di ricerca, senza che ciò determini il sorgere di alcun tipo di rapporto fisso di lavoro.

Diritto allo studio

Il tema del diritto allo studio è considerato solo all'art. 57 del disegno di legge governativo e liquidato in poche ed evasive affermazioni. Eppure, come si afferma nella relazione che introduce il progetto di riforma, "è a questo studente che la riforma è rivolta ecc." e, più avanti: "il discorso sugli studenti, dunque, è il discorso più delicato e più ricco di prospettive ecc. ecc.".

All'inizio, l'art. 57 recita: "Sono delegate alle Regioni le funzioni amministrative in materia di Opere Universitarie. Entro sei mesi dall'entrata in vigore della presente legge, il Governo presenterà al Parlamento un disegno di legge organico inteso a disciplinare la materia del diritto allo studio ecc.". Sembra alla Commissione che si voglia evadere il problema, demandando ad altri o al dopo lo scioglimento dei veri nodi. Tale impressione è anche aggravata dal sospetto che elemento essenziale per garantire il diritto allo studio sia quello di sostituire forme monetarie di assistenza con la progressiva erogazione di servizi. Assistenza? Servizi? Tutto è limitato al problema dei posti letto nelle case dello studente e delle mense? E' auspicabile una maggiore precisazione su cosa si debba intendere per assistenza e per servizi.

Partendo dalla premessa che lo studio costituisce uno dei momenti di lavoro più seri ed impegnativi per chiunque, la Commissione è dell'avviso che per realizzare genuinamente il 'diritto allo studio' occorra garantire interventi di tipo diverso ed a due livelli. Il primo intervento dovrebbe avvenire a livello dipartimentale e dovrebbe coinvolgere l'Università in quanto tale. Dovrebbe garantire strutture adeguate ad un pieno impegno dello studente (frequenza obbligatoria), biblioteche ben fornite e facilmente accessibili agli studenti, locali adeguati per lo studio e la riflessione, laboratori e sale per esercitazioni ben equipaggiati, locali di riunioni ed anche strutture residenziali collegiali che possano consentire confronti culturali tra studenti di diversi corsi di laurea.

Dovrebbe poter assicurare, poi, anche la possibilità di partecipazione, se non a tutti, almeno ad alcuni aspetti delle ricerche in corso presso i dipartimenti, nonché la possibilità di permanenza per periodi prolungati (da sei a dodici mesi) presso Università straniere (borse per stages ecc.) per svolgere programmi, concordati tra i dipartimenti di origine e quelli ospitanti e riconosciuti a tutti gli effetti al rientro in sede dello studente.

Il secondo intervento dovrebbe avvenire attraverso una radicale ristrutturazione ed un sensibile potenziamento dei servizi oggi offerti dalle Opere Universitarie, spesso in modo completamente inadeguato soprattutto a causa della esiguità dei finanziamenti. Tale intervento dovrebbe effettivamente fornire - nel quadro di una seria programmazione nazionale e regionale e di un'articolata valutazione e previsione delle esigenze delle varie sedi – mense, case dello studente, assistenza sanitaria, strutture per le attività sportive e per il tempo libero.

Le attuali e future strutture di collegi, intese come centri culturali e comunitari di rilevante importanza - spesso caratterizzanti per le piccole e medie Università - dovrebbero essere organizzate e gestite direttamente dalla Università nello spirito di quanto affermato nei punti precedenti. L'utilizzazione di queste strutture dovrebbe essere regolata in modo da consentire alle Università di organizzare, attraverso organi di ampia partecipazione, la loro vita culturale.

Per realizzare appieno il "diritto allo studio", però, sono necessari innanzi tutto interventi incisivi a livello di scuola dell'obbligo. Tali interventi debbono far parte dei programmi demandati alle Regioni. A livello universitario, oltre tutto quanto si è detto, è indispensabile garantire condizioni di parità nell'accesso alle occupazioni. E ciò può essere realizzato ottenendo una maggiore serietà degli studi e
un maggior rigore nelle valutazioni: è noto, infatti, che i diplomi facili e squalificati vanno a tutto vantaggio delle classi economicamente e socialmente più forti e che l'acquisizione di una solida preparazione rappresenta nel nostro sistema sociale una delle non molte occasioni per gli appartenenti ai ceti non egemoni per liberarsi da radicate dipendenze.

Personale docente

Forse anche a causa della particolare delicatezza e della obbiettiva difficoltà dei vari problemi da risolvere, è in questo settore - più che in ogni altro - che i limiti di ordine generale del disegno di legge governativo appaiono in tutta la loro gravità.

La normativa del titolo IV è nel suo complesso inadeguata a delineare ed attuare un disegno riformatore coraggioso e significativo, quale è necessario per restituire all'Università ed agli universitari produttività sociale e, quindi, alta qualificazione scientifica, rigoroso impegno didattico, piena capacità di elaborare e trasmettere criticamente il sapere e di formare con serietà i quadri scientifici e tecnici di cui la società ha bisogno, attuando realmente i principi e le norme della Costituzione repubblicana, contribuendo cosi incisivamente - in responsabile autonomia, che non è separatezza - al continuo, indispensabile processo di crescita della società civile, in cui l'Università appunto si pone (deve porsi) come istituzione 'centrale' di sviluppo - culturale e scientifico non solo - e di consapevole rinnovamento.

La commistione evidente tra l'esigenza - ovvia e indifferibile - di ridefinire tipo, ruolo e funzione del personale docente nella "nuova" Università (p. 5 della rel.), proponendo modelli di soluzione soddisfacenti per il raggiungimento degli obbiettivi di riforma ora indicati e la necessità non solo di calare questi modelli nella caotica realtà di cui vive oggi l'Università italiana ma - soprattutto - la volontà di non deludere le attese e gli interessi - ora giusti e fondati, ora sicuramente non legittimi, ora meramente corporativi - di quanti attualmente in essa operano, ha ingenerato esitazioni, reticenze, redimenti, compromessi e molti equivoci. Di cui uno, di fondo. Quello di non aver proceduto (contrariamente a quanto si doveva) alla individuazione, in concreto, delle caratteristiche strutturali dei soggetti idonei ad espletare - per i fini che la riforma deve porsi - la funzione docente, cioè, la funzione (scientifica e insieme didattica) fondamentale per la costruzione della nuova Università, stabilendo quindi con realismo ma soprattutto con coerenza - in relazione a tale funzione, compiti, diritti, doveri, requisiti, modi e livello di formazione, forme di reclutamento, carriere dei docenti universitari e preoccuparsi poi, in séguito (e solo in séguito) di cercar di trovare razionale e soprattutto giusta collocazione al personale esistente, in coerenza col modello ritenuto necessario e nei limiti del possibile.

Con metodo solo apparentemente realistico, si è proceduto, invece, a costruire il modello di docente della nuova Università - quella che si dice di voler costruire con "inventiva" e "raccordata con la società nazionale" (p. 7 della rel.) sulla base degli interessi dell'assurda miriade di categorie che in questi anni sono state create: da un lato tenendo ben presenti, per consolidarli, i privilegi di alcuni, dall'altro ricorrendo a parallele - e contrapposte - concessioni: perseverando soprattutto in pratiche non certo producenti e che sanno di tempi passati (si ricordino gli "aggregati"), e cercando di acquietare, così, con il miraggio di devianti "immissioni" altri, meno privilegiati docenti, taluni egregi, altri meno, tutti di fatto egualmente mantenuti in ingiuste condizioni di minore dignità nel quadro di una solo nominale "unicità".

Nel disegno di legge 663 e in molti altri progetti noti alla Commissione, invece, tale "unicità" si risolve nella realtà con essa confliggente delle due cd. "fasce" dei professori ordinari e dei professori associati con differenti funzioni, diversi poteri, con impari responsabilità. E ciò è come si è detto - una
mistificazione, che riproduce e perpetua, vanificando i principi su cui si dice di voler costruire la riforma, la realtà attuale della distinzione tra docenti ordinari e cd. docenti precari. Quest'ultima è una realtà abnorme che, nelle odierne condizioni, affonda le sue radici nelle disfunzioni e nella patologia delle attuali istituzioni universitarie, di cui sono state causa non irrilevanti certo potere accademico e, innanzi tutto, certo potere politico, che l'hanno consentita e favorita quando non l'hanno determinatamente provocata.

A questa situazione patologica occorre, dunque, por fine, eliminando distorsioni evidenti, preservando le posizioni acquisite, privilegiandole pure, ma solo in quanto compatibili con gli obbiettivi primari della costruzione della nuova Università. Il progetto in esame, al contrario, anziché eliminare quelle distorsioni, le istituzionalizza, costruisce il nuovo modello a loro misura, quasi solo al fine di incorporarle e cristallizzarle, snatura la unicità reale della funzione; cede alle richieste dei potentati accademici da un lato (e la recente sentenza della Corte Costituzionale n. 103/77 illumina sul significato reale, contrario anche ai dettami della Carta fondamentale della Repubblica, di certe dimenticanze), delude la miglior parte dei docenti precari cui per lungo tempo sono stati di fatto assegnati - senza alcun serio corrispettivo e senza nessuna garanzia - compiti gravosi e delicate responsabilità, sacrifica le possibilità dei più giovani ricercatori e docenti e, con esse, ogni prospettiva di reale rinnovamento e di rilancio della istituzione universitaria.

La complessità della situazione attuale (molteplicità di posizioni, non precisa definizione delle funzioni, aspettative diverse) non deve essere condizionante per la scelta del modello istituzionale. Pertanto la Commissione propone una netta distinzione tra modello a regime e norme transitorie.

Il primo problema che si pone per il modello a regime è quello del ruolo unico del docente. A questo proposito occorre esser chiari. L'unicità della funzione docente, sulla opportunità della cui introduzione concordano (a parole almeno) tutte le forze politiche, o è o non è. Se si crede in essa, se la si vuole, se le si riconosce davvero (come pure a noi sembra) non solo validità innovativa trainante e qualificante, ma anche capacità creativa, formativa e liberatrice di antiche dipendenze culturali, essa deve esser realizzata appieno, con estremo rigore e con onesta coerenza. E, allora, nell'ambito di chi è chiamato responsabilmente ad esercitare tale funzione non sono immaginabili distinzioni istituzionalizzate, gerarchie o subordinazioni, ma solo un ordinato graduale progredire nella "carriera" economica, eventualmente con accelerazioni, pause o incentivi determinati dalla qualità e dalla quantità dell' impegno rigorosamente accertati per tutti, vecchi e nuovi ordinari. Non altro.

Tutto ciò postula un discorso altrettanto chiaro sulla formazione e sul reclutamento del docente universitario, avvertendo che una riforma che ambisca ad esser tale (e non un ulteriore dannoso "provvedimento urgente" sul personale) deve aver riguardo primariamente alla situazione fisiologica di vita della nuova Università e che litro da questo è il discorso delle norme transitorie, pur necessarie, anzi doverose, nella situazione cui si è giunti.

Ebbene, in qualsiasi istituzione universitaria, la formazione dei docente deve avvenire attraverso l'educazione allo sviluppo critico della ricerca. Alla docenza universitaria si deve pervenire esclusivamente in base alla qualità dei risultati scientifici conseguiti nel periodo di formazione, tramite la pratica della ricerca scientifica. Tale pratica deve esser esercitata in condizioni materiali e culturali di piena libertà e autonomia; deve essere di estrema serietà, di alta qualificazione: tutti i "capaci e meritevoli" devono essere messi in condizioni di accedervi.

In questa prospettiva, il dottorato di ricerca (art. 8) può diventare mezzo idoneo ad avviare il processo formativo del futuro docente. Occorre, tuttavia, che il dottorato sia e resti effettivamente mera "qualifica accademica avente valore nell'ambito della ricerca scientifica e dell'insegnamento" e quindi non gli si attribuiscano diverse, non chiare funzioni. (Occorre pertanto riflettere sulla formulazione attuale del penultimo comma dell'art. 8).

Inoltre, anche al fine di evitare ai giovani che si impegnano nei corsi di dottorato ingiusti pregiudizi e correlate, obbliganti, automatiche aspettative di carriera, occorre precisare nel testo della legge (ancora art. 8) che gli anni impiegati nel periodo di formazione scientifica, finalizzata al conseguimento del dottorato di ricerca, determinino un congruo - equivalente - slittamento dei limiti di età stabiliti per l'ammissione ai pubblici concorsi.

Occorre, inoltre, rendere ben chiaro che il conseguimento del dottorato di ricerca non è strumento esclusivo e sufficiente di formazione scientifica, né può rappresentare titolo privilegiato e assorbente ai fini dell'accesso alla funzione docente, che non può esser subordinato al possesso di particolari tipo di studi e di carriera accademica, ma deve essere libero, aperto a tutti e deve avvenire esclusivamente attraverso rigorosa valutazione dei titoli scientifici prodotti.

Garantire, dunque, ai giovani studiosi la possibilità di maturare - preferibilmente attraverso l'esercizio non episodico o limitato di attività nell'ambito delle strutture dipartimentali - una vasta esperienza, che consenta l'acquisizione di un livello scientifico adeguato all'accesso, tramite concorso nazionale, alla funzione docente, deve essere momento essenziale della costruzione del modello "a regime" della nuova università.

La previsione doverosa di un periodo formativo sufficientemente ampio e veramente qualificante di coloro che si preparano alla docenza universitaria rappresenta, d'altronde, un'esigenza che trova puntuale e uniforme verifica nell'analisi dei sistemi universitari di tutti gli altri Paesi, non soltanto europei. Attualmente solo l'Italia ne è priva: trasformato (giustamente) in ruolo ad esaurimento l'assistentato, bloccati da anni i con tratti quadriennali e gli assegni biennali di formazione scientifica e didattica dei nuovi laureati (del resto creati dai "Provvedimenti urgenti" in funzione e in attesa della riforma universitaria), ogni mezzo di reclutamento e di seria formazione dei futuri docenti si è completamente inaridito. E', questa, una situazione perniciosa per l'avvenire della ricerca scientifica e dell'università italiana alla quale il disegno di legge 663 (che opportunamente sopprime all'articolo 53 gli assegni biennali e "conferma" all'articolo 54, i contratti quadriennali esistenti) non pone alcun rimedio. E', invece, indispensabile provvedere. E provvedere in modo serio e lungimirante, evitando di ricorrere a strumenti che possano perpetuare situazioni devianti come quelle dalle quali si deve uscire con la riforma.

Non è riproducibile, cioè, in coerenza con la scelta fondamentale del "docente unico", lo schema formativo esistente prima dei "Provvedimenti urgenti", funzionale ad una università elitaria e che si è mostrato incapace di adeguarsi, trasformandosi, alle mutate necessità - qualitative e quantitative - dell'università di oggi. Inidoneo come era a sopperire alle necessità di articolazione e flessibilità delle più moderne strutture educative e di ricerca, quello schema (del resto, giustamente congelato dal legislatore anche a causa delle distorsioni che nella prassi si erano verificate per i motivi più vari, non di rado poco commendevoli) si è, per di più, rivelato negli ultimi anni del tutto insufficiente a garantire la stessa funzione di addestrare e selezionare, sulla base di rigorosi tirocini scientifici e didattici, le nuove leve di docenti.

Occorre, dunque, un sistema formativo dei docenti universitari più flessibile e agile, non esclusivo, liberato dai pericoli di sclerotizzazione e di dipendenza, aperto ad accogliere le esperienze formative acquisite da studiosi provenienti da diverse strutture di ricerca, a sua volta pronto a fornire a queste altre strutture le proprie esperienze e capacità, modellato in guisa da garantire uno scambio agile e proficuo di apporti scientifici altamente qualificati tra le varie istituzioni scientifiche esistenti nel Paese.

Si tratta, cioè, di delineare una soluzione nuova, sottratta alla logica perversa della transitorietà e dell'urgenza, raccordata con una visione aperta e globale della politica della scuola e della ricerca scientifica in Italia, capace di riaprire in modo serio e produttivo, in una prospettiva di ampio respiro, e sulla base la più vasta possibile, il reclutamento dei futuri docenti universitari. Sono, queste, esigenze
indifferibili e che si saldano con la necessità stessa dei dipartimenti di poter contare per l'espletamento dei loro compiti, delicatissimi e articolati, su del personale qualificato, sia pure non ancora a livello di docenza universitaria, in grado di contribuire in condizione di autonomia e indipendenza alle attività dipartimentali mentre acquisisce la esperienza scientifica e didattica necessaria.
Sembra alla Commissione che tutte queste esigenze possano essere soddisfatte, nella costruzione del nuovo modello di università, attraverso la istituzione presso i vari dipartimenti di un congruo numero di posti di ricercatore universitario, da attribuire per concorso nazionale e con esclusione di qualsiasi riserva, a giovani studiosi. Compiti del ricercatore universitario dovrebbero essere, oltre a quelli di ricerca nell'ambito dipartimentale, la partecipazione alla sperimentazione e, in certa misura, anche all'insegnamento attraverso lo svolgimento di corsi di esercitazioni o di laboratorio o anche corsi su argomenti attinenti alle ricerche personalmente svolte.
Ai ricercatori universitari dovrebbero essere destinati immediatamente almeno i 7.000 nuovi posti di organico previsti dall'articolo 41, 2° comma del disegno di legge governativo per la cd. fascia dei professori associati, oltre a quelli necessari per l'inquadramento degli attuali assistenti e professori incaricati stabilizzati.
La destinazione di questi primi 7.000 posti all'organico dei ricercatori universitari non crea problemi di copertura finanziaria, essendo evidentemente questa già prevista dal governo nel momento in cui ha stabilito la creazione di nuovi posti ai sensi dell'articolo 41, 2° comma citato.
Perché tuttavia la nuova figura di ricercatore universitario risponda appieno alla funzione che le è assegnata di strumento primario, seppur non esclusivo, della formazione del docente universitario occorre stabilire con chiarezza alcuni principi fondamentali. Il primo è che si deve evitare il pericolo di provocare, sia pure a lungo termine, un nuovo intasamento dei canali di reclutamento dei docenti universitari: si deve fissare perciò con precisione una correlazione ragionevole tra l'organico dei ricercatori universitari e quello dei professori di ruolo. Nel modello a regime, questa correlazione dovrebbe essere caratterizzata da un rapporto di due ricercatori per ogni posto di professore di ruolo, si da garantire un accesso dei ricercatori alla docenza universitaria agevole e in condizioni ben diverse da quelle tradizionali per l'Università italiana: in particolare da quelle di questi ultimi anni, durante i quali il rapporto tra posti di professore di ruolo messi a concorso e personale esistente nell'Università è stato mediamente dell'ordine di l a l0. Una correlazione del genere, inoltre, garantirebbe una sufficiente selezione, anche perché, dovendosi svolgere i concorsi in condizione di piena apertura e senza riserve per nessuno - continuerà ad esservi un flusso alla docenza di studiosi di diversa provenienza (enti di ricerca italiani e stranieri, magistratura, ecc.).

Preoccupazione fondamentale della Commissione è che si eviti ad ogni costo di realizzare una struttura piramidale come quella oggi esistente e che è causa, oltre che di frustranti attese, di disfunzioni evidenti e di laceranti diseguaglianze. Anche per ciò, sembra opportuno limitare nel tempo la permanenza nel ruolo dei ricercatori universitari: ad esempio, a dieci anni. Per poter far ciò senza creare ulteriori problemi, è indispensabile, però, definire in termini chiari i possibili e adeguati sbocchi professionali per coloro che entro tale termine non accedano alla docenza universitaria. A tal proposito, è assolutamente da evitare di riprendere idee inaccettabili del passato che prefiguravano, in situazioni analoghe seppur sostanzialmente diverse, un unico sbocco - diventato nella prassi consolatorio se non punitivo - verso l'insegnamento nella scuola secondaria. Questo dovrebbe essere, invece, uno dei possibili sbocchi, seppure forse il più impegnativo e qualificante. Egualmente qualificante e naturale nel quadro delle relazioni tra Università ed Enti di ricerca già sottolineate, dovrebbe essere l'accesso automatico presso detti Enti di ricerca sia fondamentale che applicata. In questa prospettiva, è essenziale studiare adeguati meccanismi che consentano a chi ha trovato sbocco professionale su una di queste linee di mantenere rapporti attivi con l'istituto universitario attraverso la partecipazione a progetti di ricerca finalizzati ai processi educativi permanenti o a progetti di aggiornamento di insegnanti di qualsiasi ordine e grado (seminari didattici, ecc.), nonché attraverso la realizzazione della pratica del diritto alle 150 ore per i lavoratori.

In ogni caso, la Commissione ritiene che l'insegnamento nelle scuole medie debba essere rivalutato e debba riacquistare (in tutti i sensi) prestigio e dignità consoni alla estrema delicatezza e utilità sociale di quella funzione. La Commissione ha il dovere di ribadire che, a suo giudizio, l'insegnamento nelle scuole secondarie deve considerarsi qualificante quanto l'insegnamento universitario. Anche sotto questo profilo, dunque, si impone un raccordo tra la riforma dell'Università e quella della scuola secondaria.

La carriera del ricercatore universitario dovrebbe essere corrispondente a quella del docente laureato della scuola secondaria e svilupparsi completamente nei dieci anni.

Il reclutamento del personale docente universitario deve avvenire, dunque, unicamente "per concorso su base nazionale": ben fa l'art. 40 a precisarlo. Da eliminare è, quindi, il ricorso a qualsiasi forma di concorso riservato del tipo previsto dall'art. 44. La necessità di rigorosi controlli pubblici è di tutta evidenza: le disfunzioni e anche gli abusi verificatisi nel passato meno prossimo o più vicino a noi giustificano (anzi impongono) la ricerca di correttivi e cautele di varia natura: il sistema di formazione delle commissioni giudicatrici tramite sorteggio dei commissari tra un numero doppio di eletti (art. 43) può esser uno dei possibili rimedi. Indispensabile è che in commissari siano competenti e responsabili delle discipline messe a concorso. Il punto chiave, però, è che i concorsi si facciano e si facciano regolarmente. In tutti i sensi. Innanzi tutto, provvedendo effettivamente a bandirli puntualmente a scadenze precise che debbono esser stabilite dalla legge. Recenti esperienze suggeriscono di stabilire termini stringenti e puntuali, ad esempio: nel mese di giugno di ogni anno (emend. all'art. 44 I co.).

Inoltre è necessario stabilire (ancora emendando l'art. 44) che siano automaticamente messi a concorso tutti i posti in organico comunque disponibili al giugno di ogni anno presso i vari dipartimenti che non abbiano provveduto a coprirli per trasferimento. E' evidente che in tal caso i dipartimenti mostrano di utilizzare la loro autonomia rinunciando alla possibilità di disporre per trasferimento dei posti in organico.

Altro punto essenziale - condizionante l'effettiva e ordinata utilizzazione dei posti disponibili, e non solo questo - è la determinazione chiara di un organico ben definito non solo nel numero complessivo dei posti (art. 41) ma anche (a cura del Cnu) per ogni sede, per ogni dipartimento e, nell'ambito di questo, per i vari gruppi di discipline, tenendo ben presenti le necessità minime per la sopravvivenza delle discipline di alta specializzazione e per il serio svolgimento dei vari corsi di laurea. Tale organico deve essere periodicamente aggiornato dal Cnu, sulla base di accertate esigenze scientifiche e didattiche rappresentate dai dipartimenti e dagli atenei. Occorre, inoltre stabilire un moltiplicatore realistico dei posti di ruolo assegnati ai singoli dipartimenti, che sia diverso a seconda della natura dei vari tipi di discipline (umanistiche o scientifiche, sperimentali o teoriche, ecc.) ma che sia automaticamente applicato in relazione con il numero di studenti iscritti ai vari insegnamenti dei corsi di laurea facenti capo ai singoli dipartimenti. Anche questi posti dovranno necessariamente esser ricoperti entro il giugno di ogni anno dai dipartimenti e, in mancanza, messi automaticamente a concorso.

La necessità di stabilire piante organiche definite (e aggiornate periodicamente) dal Cnu per sede, per dipartimento e per gruppo di discipline emerge con ogni evidenza - ed è condizione essenziale di sopravvivenza delle Università di medie e piccole dimensioni - anche nell'ipotesi deprecata che si accolga nel testo definitivo della riforma il sistema binario professori ordinari - professori associati, ora alla base del disegno di legge governativo. Occorre, in altri termini, impedire, nell'ipotesi che l'attuale logica del disegno di legge n. 663 sia accolta dal parlamento - che attraverso il sistema di cui all'art. 44, 4 co., i docenti che siano oggi contemporaneamente assistenti di ruolo in grandi sedi e professori incaricati in medie e piccole Università siano messi in condizione di optare disordinatamente (talora solo in base ad interessi personali), per le grandi sedi, con grave pregiudizio per la continuità e il livello dell'insegnamento nelle medie e piccole sedi che, destinate a rimanere del tutto sguarnite, saranno condannate a estinguersi, di fatto, o a procedere a massicci reclutamenti affrettati per sopperire alle improvvise lacune.

Il potenziamento delle piccole e medie sedi appare uno degli strumenti per la realizzazione di una nuova Università; perché è convinzione della Commissione che proprio attraverso tale potenziamento sia possibile dare fisionomia nuova, nuovi contenuti ed effettive possibilità di realizzarli nel concreto alla istituzione universitaria del nostro Paese, e, inoltre, per gli effetti indotti che tale politica può avere nei confronti delle grandi sedi metropolitane oggi assurdamente sovraffollate e, per ciò, di fatto impedite a svolgere seriamente la loro funzione. Insieme con quanto detto in materia di realizzazione del diritto allo studio, appare necessaria la introduzione di una serie di incentivi che spingano i docenti a superare le naturali e spesso gravi difficoltà di vario tipo a trasferirsi nelle piccole sedi e, soprattutto, a radicarvisi per un ragionevole numero di anni. A tal fine si dovrebbe ricorrere - anche in collaborazione con le Regioni - ad una politica di realizzazione di strutture didattiche, scientifiche e culturali di elevata qualità nelle piccole sedi. Si potrebbe, inoltre, pensare (sempre per le medie e piccole sedi) ad alcune altre misure incentivanti quali, ad esempio, abbreviamenti di carriera del tipo di quelli stabiliti per i docenti che siano inviati a svolgere la loro attività nelle scuole italiane all'estero, messa a disposizione, in uso, a prezzi equi, di alloggi per i docenti e le loro famiglie, ecc. Nello stesso tempo, si dovrebbe stabilire che i docenti svolgano l'intero periodo di straordinariato nella sede di prima chiamata.

Nel regolare i doveri dei docenti, l'esercizio privato delle attività professionali, le incompatibilità, il disegno di legge n. 663 si dimostra lacunoso ed elusivo e rappresenta un passo indietro anche rispetto a precedenti proposte governative.

La questione dell'esercizio privato di attività professionali o di consulenza professionale da parte dei docenti universitari rappresenta un problema annoso e di non facile soluzione. Da un lato, effettive esigenze di realizzazione pratica di esperienze capaci di arricchire la personalità del docente impongono - specie per determinati settori - lo svolgimento di attività che comportino contatto con i problemi concreti della società; dall'altro, sono ben noti i guasti e le disfunzioni che l'impegno dei docenti in attività professionali e retribuite ha arrecato all'Università italiana, che è una delle poche in Europa a consentire che i propri docenti lavorino non a tempo pieno, cosi come fanno i loro colleghi - non certo meno esperti e scientificamente preparati - della Germania Federale, dell'Inghilterra, degli Stati Uniti, ecc.

L'esercizio privato di attività professionali, spesso altamente remunerative (in termini incomparabili con gli stipendi dei professori universitari), ha indotto sempre più di frequente alcuni docenti ad un progressivo allontanamento dall'attività di ricerca scientifica e, talvolta, anche dall'adempimento dei loro doveri didattici e accademici. Eccezioni e non poche, vi sono naturalmente state e ancora vi sono: è indubbio, però, che nella pratica l'impegno remunerato in altri settori attenua l'operosità scientifica, dirada o induce a delegare frettolosamente l'attività didattica, rende o troppo indulgente o ingiustamente rigorosa la fase valutativa, soprattutto accredita tra i giovani un'idea di vacuità delle strutture accademiche.
Il disegno di legge governativo, stabilendo all'art. 47, comma 2, il numero minimo di ore settimanali che il docente è tenuto a dedicare alle attività didattiche e agli esami, ha inteso evidentemente eludere la sdrucciolosa questione, che peraltro si pone ora in termini indifferibili anche a seguito della citata sentenza della Corte costituzionale n. l03/77. Solo l'individuazione legislativa immediata, e non commessa alla discrezionalità di organi collegiali, di rigorose incompatibilità tra la posizione di docente e l'esercizio contemporaneo di attività professionali retribuite o di funzioni pubbliche e private, non onorarie, potrà rimuovere questa situazione di disagio, eliminando inoltre le sperequazioni evidenti tra i docenti delle varie facoltà riconosciute dalla ricordata pronuncia della Corte relativa ai direttori di clinica.

Occorre dunque stabilire chiaramente (e sanzionare) che nella nuova Università il professore di ruolo non può essere iscritto ai normali albi professionali, salvo il diritto alla piena reintegrazione all'atto della cessazione dal servizio. Ma poiché il contatto con i problemi concreti della società può essere momento essenziale di stimolo e di verifica per la ricerca, sarà opportuno consentire ai docenti di svolgere - possibilmente nell’ambito delle strutture universitarie, perché la didattica se ne avvantaggi - attività di ricerca e di consulenza a favore delle amministrazioni statali o di altri enti pubblici. Dovranno pertanto essere istituiti albi speciali a ciò finalizzati e dovranno predisporsi nell'ambito dell'Università adeguati strumenti ed idonee attrezzature. I proventi di questa attività dovranno essere corrisposti prevalentemente alla Università e in particolare al dipartimento che ha effettuato la prestazione, secondo criteri stabiliti annualmente dal Consiglio di ateneo.

E' da sottolineare, inoltre, come l'intero assetto retributivo del personale docente debba essere completamente rivisto, si da compensare adeguatamente l'alta specializzazione e la piena dedizione richiesta dall'attività universitaria. E' di tutta evidenza, del resto, che se si vuol fare effettivamente dell'Università un'istituzione efficiente e progredita, bisogna garantire la possibilità di scegliere il personale migliore in piena competitività con altre istituzioni analoghe: senza privilegi ma anche senza ingiuste e pericolose condizioni di sfavore. L'esiguità, addirittura offensiva, se confrontata con le retribuzioni di altre categorie di pubblici dipendenti - magistrati, ospedalieri funzionari ed impiegati e commessi della Camera e del Senato, delle Regioni, ma anche ricercatori del Cnr e di altri enti di ricerca, ecc. - degli stipendi dei professori universitari (frutto anche di mentalità che vede in chi si dedica alla carriera accademica il rampollo di agiate famiglie, quando non soltanto il titolare di una sinecura, alla quale vanno aggiunte ben altre e più cospicue fonti di guadagno) è stata per troppo tempo il comodo schermo utilizzato e voluto da certi accademici e da certi politici (che non di rado si identificano) per giustificare la pratica dello “scarso impegno” se non dell'assenteismo, universitario. Norme transitorie opportune dovranno in ogni caso favorire il rapido passaggio dalla attuale situazione a quella "a regime", prevedendo eventuali opzioni da cui trarre naturalmente le inevitabili conseguenze e sul piano delle retribuzioni le su quello della partecipazione agli organi di governo dell'Università.

Estremamente grave appare, poi, la mancanza (nell'art. 48) di una norma relativa alle cosiddette "incompatibilità politiche ". Ci si trova di fronte qui - come si è detto - ad uno stupefacente abbandono di posizioni, non di rigore ma di elementare responsabilità, già sostenute dal governo e che avevano ottenuto, a suo tempo, l'approvazione di entrambi i rami del Parlamento. Per contribuire a recuperare un pò di credibilità alla istituzione universitaria, alla sua efficienza e alla sua reale autonomia è invece indispensabile reintrodurre almeno il testo dell'art. 29 del disegno di legge n. 612, casi come approvato in aula dalla Camera dei Deputati nel novembre-dicembre 1971. Quella norma - che riprendeva con modifiche la proposta governativa approvata dal Senato della Repubblica il 28 maggio 1971 - cosi recitava:

"Sono collocati fuori ruolo per tutta la durata del mandato, della carriera o dell'ufficio i docenti:

l) che siano chiamati a far parte del Governo nazionale;

2) che siano membri del Parlamento;

3) che rivestano la carica di presidente o di assessore di giunta regionale;

4) che rivestano la carica di presidente di amministrazione provinciale;

5) che rivestano la carica di sindaco di comune capoluogo di provincia, ovvero di comune con popolazione superiore a centomila abitanti;

6) che rivestano la carica di assessore di comune con popolazione superiore a quattrocento mila abitanti, o di provincia con popolazione superiore a un milione di abitanti;

7) che siano presidenti o amministratori delegati di istituti pubblici assicurativi, bancari, assistenziali e previdenziali e di ogni altra impresa pubblica o a preminente partecipazione pubblica a carattere nazionale o regionale;

8) che siano direttori o responsabili di giornali quotidiani.

Sono altresì collocati fuori ruolo i docenti che ricoprono, presso enti pubblici o di diritto pubblico o presso organismi internazionali, funzioni che possano limitare il pieno adempimento dei loro compiti didattici e scientifici universitari. Il giudizio sulla compatibilità di tali situazioni è espresso dal Ministro della pubblica istruzione su parere conforme del Consiglio nazionale universitario.

Il collocamento fuori ruolo è automatico a partire dal momento in cui si creino le condizioni indicate dal primo comma del presente articolo.

Il periodo trascorso fuori ruolo, ai sensi di quanto disposto dai commi precedenti, è considerato utile ai fini della progressione economica e del trattamento di quiescenza e di previdenza. I docenti fuori ruolo di cui al presente articolo, possono effettuare, presso le università, senza alcun compenso, attività di ricerca e corsi liberi non ufficiali. Durante il periodo di collocamento fuori ruolo, ai docenti di ruolo, di cui ai numeri l) e 2) del precedente primo comma, spetta la retribuzione prevista per i dipendenti dello Stato e di altre pubbliche amministrazioni collocati in aspettativa, ai sensi della legge 31 ottobre 1965, n. 1261, e successive modificazioni; analogamente, nei casi previsti dai numeri 3),4),5) e 6) del precedente primo comma, valgono le norme fissate dalla legge 12 dicembre 1966, n. 1078, per coloro che sono collocati in aspettativa. Qualora il collocamento fuori ruolo venga disposto nei casi previsti dai punti 7) e 8) del primo comma, e altresì per i casi indicati nel secondo comma, al docente è sospesa la corresponsione di ogni emolumento per la durata dell'incarico.
Cessata la situazione di incompatibilità per la quale fu disposto il collocamento fuori ruolo, il docente viene riassunto nel ruolo stesso, anche in soprannumero, nella sede già occupata" .

Ora, sei anni dopo, è naturalmente necessario aggiornare la disciplina predisposta dal ministro dell'epoca e sorretta allora dal consenso del Parlamento, e tener conto delle nuove realtà. Ma sarebbe sufficiente, per ciò, estendere l'incompatibilità con l'esercizio della funzione docente ai membri del Parlamento europeo di prossima elezione a suffragio universale, ad esempio, ai consiglieri regionali, ai membri del Consiglio superiore della magistratura e del Cnen, ai responsabili di incarichi sindacali a carattere nazionale e cosi via: niente di più. Si deve in ogni caso riflettere seriamente sul fatto che niente sarebbe più dannoso e irresponsabile dell'omettere tale norma, ricorrendo a fumosi espedienti (come quello del secondo comma dell'art. 47 della 663) e lasciando cosi persistere l'attuale degradata situazione: nessuna definizione in positivo di doveri e compiti del docente - pur necessaria, ma inevitabilmente insufficiente e di carattere burocratico e perciò deviante - può surrogare l'indicazione precisa di chiare e rigide incompatibilità. l'esclusione legislativa, senza scappatoie, per i docenti universitari, di irrazionali, non di rado perniciosi, cumuli. Occorre convincersene oggi specialmente, alla luce delle esperienze ben diverse di molti paesi europei scientificamente e culturalmente non meno evoluti del nostro e in considerazione dei guasti che il perdurare di antichi privilegi e di singolari condizioni di ambiguità della figura del docente universitario italiano ha contribuito a provocare nella vita materiale e morale dei nostri atenei.

Delineare, dunque, una figura del docente universitario chiara, altamente qualificata sul piano scientifico e culturale, indipendente ed autonoma nell'adempimento dei suoi doveri, non perciò arbitra di sottrarsi ad essi; creare le condizioni materiali perché i suoi compiti possano essere svolti con dignità, efficacia e linearità; apprestare i mezzi per una formazione scientifica del docente adeguata al livello delle funzioni da svolgere, prima fra tutte quelle della continua autonoma e originale elaborazione del sapere e della trasmissione critica; assicurare strumenti di reclutamento pubblici, onesti, rigorosi, puntuali e affidati a competenti: questi, dunque, gli obbiettivi primari della riforma in questo settore. Con essi deve raccordarsi la soluzione di uno dei problemi più delicati - e, per certi versi, drammatici - che si pongono alla responsabilità del legislatore: quello delle norme transitorie sul personale docente e sull'inquadramento del personale precario.

A proposito del personale docente occorre tener presente che attualmente operano nell'Università gli assistenti, inquadrati in un ruolo ad esaurimento, i professori incaricati stabilizzati e gli incaricati non stabilizzati. Gli appartenenti alle prime due categorie dovrebbero essere collocati in un unico ruolo ad esaurimento di professori associati con adeguata progressione di carriera. In tale ruolo ad esaurimento dovrebbero essere inseriti anche i professori incaricati da almeno un triennio.

La immissione in un ruolo ad esaurimento dei professori incaricati stabilizzati o no comporta, naturalmente, una opzione da parte di coloro che hanno rapporto di impiego con altri enti o amministrazioni.

La soluzione prospettata salvaguarda i diritti acquisiti e lascia ovviamente aperto tutte le possibilità di inserirsi tramite i normali concorsi nella struttura del modello a regime.

Il cd. personale precario è costituito dai titolari dei "contratti quadriennali per laureati" e degli assegni biennali "per la formazione scientifica e didattica di giovani laureati" istituiti dagli art. 5 e 6 della legge 30 novembre 1973 nr. 766. Queste due ultime categorie sono state create - com'è noto dai provvedimenti urgenti per dare una provvisoria sistemazione a laureati già in qualche modo attivi nell'Università come borsisti, assistenti volontari ecc. (la prima) e per consentire a "giovani laureati" di iniziare la propria formazione scientifica e didattica (la seconda). Sia i laureati della prima categoria che quelli dell'altra non possono, per legge, "sostituire i docenti" nello svolgimento dei corsi e nella valutazione degli studenti (art. 5, co. Il, art. 6 co. 12 1. 766 cit.): sia i contrattisti che gli assegnisti, dunque, svolgono - per legge -funzioni ben diverse da quella dei professori incaricati. Eppure, l'assurdo ritardo nella emanazione di una legge di riforma dell'Università, rispetto alla quale la creazione di queste categorie anomale si giustificava, e - ancor più - l'omissione arbitraria del bando della maggior parte dei concorsi a posti di professore universitario di ruolo previsti dall'art. 1 dei cd. provvedimenti urgenti e, quindi, dei conseguenti posti di assistente che si sarebbero liberati hanno privato per anni giovani e meno giovani laureati titolari di contratti quadriennali e di assegni biennali di formazione scientifica e didattica di una adeguata, ragionevole prospettiva di carriera.

D'altronde è importante, per l'Università, evitare la dispersione di risorse e competenze acquisite. Sembra perciò opportuno stabilire per questo personale una proroga nelle posizioni attualmente occupate sino all'espletamento dei primi tre concorsi a posti di ricercatore universitario, con le modalità previste nei commi 1-5 dell'art. 54 del progetto governativo.

Per quanto riguarda la valutazione degli organici del modello a regime, se si assume come numero dei professori di ruolo quello previsto dal disegno di legge 663 per i primi sei anni e si tiene conto del rapporto proposto di 2 ricercatori universitari per ogni professore di ruolo, si arriva ad un numero complessivo di 3.3.000 unità.

La valutazione, invece, del numero al sesto anno, delle unità di personale del ruolo dei professori associati ad esaurimento è di difficile valutazione in quanto esso dipende sia dalle opzioni possibili, sia dagli esiti dei concorsi.

La indicazione di queste cifre è fornita solo per motivi di chiarezza ed a titolo orientativo. Ove si accettasse il modello proposto, sarebbe necessario procedere ad una analisi attenta della dinamica degli organici, in rapporto non solo alla situazione attuale ma anche alle previsioni sullo sviluppo delle Università.

Per maggior chiarezza si allegano i modelli per blocchi del personale docente e ricercatore, sia per il funzionamento a regime che per il periodo transitorio: all. A e B.

Allegato:
Autore: Gigli, Berzolari, Labruna, Ruberti, Sorani
02/06/1977 - Tipologia: Relazione - Argomento: Università e Ricerca